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关于近年来规范性文件备案审查工作情况的报告

作者:法工委发表日期:2019-08-01 10:49:00

?市人大常委会法制工作委员会

(2019年1月10日)?

一、开展备案审查工作的重大意义和法律依据?

(一)开展备案审查工作的重大意义。规范性文件备案审查是一项宪法性制度,加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点。对规范性文件实行备案审查,是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一和维护人民群众合法权益的重要制度安排。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督,强调加强备案审查工作。2012年12月,习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出,要加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。2013年党的十八届三中全会提出,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年党的十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。2015年中央办公厅出台工作指导性文件提出,建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制,实现有件必备、有备必审、有错必纠。党的十九大提出,要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。全国人大常委会多次对开展备案审查工作作出部署,就加强和改进备案审查工作提出明确要求。全国人大常委会领导多次就备案审查作出重要阐述,明确指出备案审查制度具有两重基本功能:一是保证中央令行禁止,二是保证宪法法律实施,同时对提高地方立法质量也具有积极作用;明确指出备案审查工作的地位和作用:从立法工作看,它是实现法律体系内在和谐统一的重要保证,是立法工作的重要组成部分,是立法工作的延伸;从监督工作看,它是保障宪法法律有效实施的重要举措,是维护国家法制统一的重要抓手,是监督制度的重要方面。?

(二)开展备案审查工作的法律依据。对规范性文件开展备案审查,是宪法法律赋予包括市人大常委会在内的地方人大及其常委会的一项重要职权,是市人大常委会履行法律监督职责的一项重要工作。新修改的宪法第九十九条规定,地方各级人大在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。宪法第一百零四条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作,撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,以及下一级人民代表大会的不适当的决议。立法法第五章“适用与备案审查”、监督法第五章“规范性文件的备案审查”,以及《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》、《韶关市人大常委会备案审查工作办法》、《韶关市人大常委会备案审查工作规定》等对备案审查制度作出了具体规定,规定市人民政府制定的规章和发布的行政决定、命令,市人民法院、市人民检察院制定的规范审判、检察工作的意见、规定、办法、指引等规范性文件,县(市、区)人大及其常委会作出的决议、决定等规范性文件,应当在公布后三十日内向市人大常委会报送备案。根据上述法律法规规定,市政府、市法院、市检察院和县(市、区)人大常委会认为市人大常委会接受备案的规范性文件不适当的,可以向市人大常委会书面提出进行审查的要求,由常委会办公室分送有关的常委会工作机构进行审查、提出意见;其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民书面提出进行审查的建议,由常委会办公室送常委会法制工作机构进行研究。常委会有关工作机构可以对报备的规范性文件进行主动审查。?

目前我市已经形成由党委、人大、政府各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。基本框架是:市人大常委会依法对本级政府规章,决定、命令以及县级人大及其常委会的决议、决定进行备案审查;市政府依法对部门规范性文件及县级政府规范性文件进行备案审查;市委依规对党内规范性文件进行备案审查。按照省委部署,由市委办公室牵头、市人大常委会参与,初步建立了备案审查衔接联动机制。?

二、备案审查工作推进和制度能力建设情况?

(一)加强组织领导,积极推动工作。市人大常委会高度重视备案审查工作。2012年市十三届人大换届以来,市人大常委会将备案审查工作列入年度监督工作计划,并多次召开全市备案审查工作会议,加强工作部署和培训指导,积极推动该项工作。?

根据全省备案审查工作形势发展要求,2012年,规范性文件备案审查工作由研究室移交至法制工作委员会。2013年、2014年初,法工委对上一年度备案审查工作进行了检查,针对工作中存在的报备不及时、不规范,机构和人员欠缺、工作推进慢等问题,及时向市人大常委会反映。常委会非常重视反映的情况,2014年通过考试招聘了一名工作人员专门从事备案审查工作,2015年召开了机关备案审查工作会议,总结了上一年度工作情况,对推进全市备案审查工作提出了三点工作要求。同年12月,经市委批准,市人大常委会再次召开全市规范性文件备案审查工作会议,总结交流几年来备案审查工作经验,分析存在问题,对做好新形势下备案审查工作进行了再动员再部署。会议从提高认识、加强领导、完善制度、强化队伍、保障经费、增强实效上对做好新形势下备案审查工作提出了要求。各县(市、区)也根据会议要求,回去召开了备案审查工作会议,研究部署备案审查工作。?

(二)建立健全备案审查制度和工作机制。一是加强备案审查制度建设。根据形势发展和工作实际的需要,2012年4月市十三届人大常委会第2次会议对2009年制定的《韶关市人大常委会规范性文件备案审查办法》进行修改完善,增强了备案审查制度的适应性和科学性。2017年,为增加工作的可操作性,法工委历时8个月,经多方征求意见和研究讨论,十多次修改完善,形成了《韶关市人大常委会规范性文件备案审查工作规定》(草案)提交主任会议讨论,于11月9日获市十四届人大常委会第15次主任会议通过,并印发执行。该工作规定的制定,完善了备案审查工作制度,为进一步推进备案审查工作奠定了制度基础。二是建立常委会工作机构的分工协作机制。明确法工委负责规范性文件备案审查工作,由市人大常委会办公室负责审查要求、审查建议的接收、登记、分送,有关常委会工作机构根据职责分工参与审查的工作机制。2018年省备案审查信息平台授权地级市使用后,建立平台联合审查机制。明确各工委职责范围内规范性文件审查的负责人和工作人员,凡涉及有关工委职责的规文,一律通过平台发送有关工委初审,并通过平台反馈研究审查意见。?

(三)成立机构,明确职责。2015年立法法修订后,赋予设区的市地方立法权限,市人大常委会在法工委增设备案审查科,编制2人(目前到位一人),专门负责规范性文件备案审查工作的组织实施。县级人大常委会普遍成立了规范性文件备案查委员会或者领导小组,由一名常委会分管副主任任主任或组长,成员由内司工委、办公室和其他职能工委人员组成,明确各自职责,分工协作开展工作。?

(四)加强备案审查工作培训指导。根据工作开展的需要和省人大的部署,采取走出去、请进来,通过调研学习、以会代训、视频培训等形式,加强备案审查的培训指导,增强工作能力。在2015年12月召开的全市规范性文件备案审查工作会议上,邀请省人大常委会法工委副主任刘牧就如何做好备案审查工作,给参加会议的市人大常委会法工委全体工作人员、各工委有关负责同志、各县(市、区)人大常委会分管领导、内司工委负责同志、法制局长作了辅导讲座。2016年5月份,法工委到南京、苏州、杭州等市学习考察,借鉴外地先进经验。为适应备案审查信息化推进的需要,2017年参加了省组织的备案审查信息平台操作培训。2018年6月和10月,随着省平台授权地级市、县级人大常委会使用,我们努力做好平台使用的机构人员信息收集和组织培训工作。通过视频会议形式,先后两次组织培训了市、县法制部门,市、县、乡(镇)人大备案审查工作人员170多人。工作中注意加强和市法制局、县级人大常委会的联系,及时回应有关业务咨询,有针对性地提出改进意见和建议。?

三、开展备案审查工作的主要情况?

在市人大常委会领导下,法制工作委员会与常委会办公室和有关工作机构密切配合,认真按照省人大常委会要求和市人大常委会工作部署,加强备案审查制度和能力建设,积极开展备案审查工作,取得积极成效。?

(一)备案工作情况。备案是审查的前提。制定机关依法、及时将规范性文件按要求报送备案,直接关系后续审查工作的有效开展,也是制定机关自觉接受监督的重要体现。2012年市十三届人大换届以来,截至2018年12月底,市人大常委会共接收市政府、10个县级人大常委会规范性文件共143件,其中,接受市人民政府报送备案的规范性文件78件(含政府规章1件),县级人大常委会报送备案的65件。市本级人大常委会向省人大常委会报备17件。?

(二)审查工作情况。备案审查工作实践中,法制工作委员会与常委会有关工作机构依法采取依职权、依申请进行审查等方式开展审查研究和处理工作,并积极配合省人大常委会法工委做好法规专项清理和参与党内规范性文件联动审查。?

1.依职权进行审查的情况。自2015年法工委设置备案审查科以来,法制工作委员会对报送市人大常委会备案的规范性文件逐步开展主动审查研究,并与常委会其他工作机构建立了联合审查机制。目前,尚未发现有违反监督法第三十条有关规定的情形。?

2.依申请进行审查的情况。市十三届人大换届以来,法制工作委员会收到公民提出的审查建议1件,对涉及的规范性文件进行了认真研究。2016年初,法工委收到市民钟学如、钟细丁反映韶府〔2012〕39号《关于进一步规范全市征地管理工作的通知》未经相关载体发布、部分条款不符合上位法规定,要求撤销该文。法工委认真办理,仔细研究信访材料和相关法律,并到市法制局调研,听取意见。之后,与市法制局、人大办信访科开会专题研究,认为该信访件所诉文件未按规范性文件制发要求经法制部门进行合法性审查,同时该件未报送市人大常委会备案,由信访科按普通信访件给予答复,并建议该信访人寻求其他司法救济途径。?

3.配合开展专项法规和规文清理情况。一是做好市人大及其常委会现行有效决定、决议梳理工作。2017年,按粤常法函〔2017〕106号文“关于开展地级以上市人大及其常委会作出的现行有效决定、决议梳理工作”的要求,积极加强与研究室、人大办的协作,梳理出现行有效的市人大及其常委会规范性文件10件,并按照报备要求,提前将10件规范性文件报送省人大法工委。二是做好专项法规的清理工作。2017年,根据全国和省人大常委会的要求,对由市人大常委会制定或者批准的与审计相关的地方性法规进行了自查。今年5月,办理粤常办明电〔2018〕38号《关于做好军民融合发展地方性法规专项清理工作的通知》,认真进行清理,以上两件均如期报出清理情况。?

4.参与党内规范性文件联动审查。2018年初,认真办理市委办发来征求意见的党内规范性文件“中共乐昌市委办公室关于《中共乐昌市委办公室、乐昌市人民政府关于印发<关于支持人民法院加快推进基本解决执行难工作的实施意见>的通知》”,经研究,并征询选联任工委意见,未发现该件与宪法、代表法及相关解释不一致,与地方性法规、相关规章相抵触,与其他同位规范性性文件规定相冲突情况,未发现第13条“关于担任人大代表限制条款”与相关法律法规相抵触情形,及时将意见反馈市委办。?

四、存在问题和下一步工作计划设想?

我市备案审查工作面临一些新情况新问题,需要认真研究和解决:一是对新形势下备案审查工作重要性的认识有待进一步提高;二是有件必备尚未完全落实,备案范围有待进一步厘清,报备不规范、不及时甚至漏报的情况时有发生;三是备案审查制度和工作机制还不够健全,审查标准、程序和督促纠正机制等还不够明确规范,重备案轻审查,有备必审、有错必纠要求需要进一步落实;四是备案审查队伍建设和工作能力水平有待提高。规范性文件备案审查工作是一项政策性、法律性、专业性很强的工作,对工作人员有较高的专业要求。目前市人大常委会备案审查科仅有一名工作人员,另一名编制人员至今无法到位。人员不足,在做好本职工作的同时还要兼顾立法工作,用于备案审查工作的时间和精力难以保证,列入计划的系列调研、主动审查等工作难于开展。县级人大常委会未设立专门机构,尚有4个县、区未建立联合备案审查机制。县级人大常委会备案审查工作人员流动性较大、普遍缺乏专业能力。?

总的来看,备案审查制度和能力建设仍然不足,备案审查工作离上级要求和人民群众的期待还有很大差距。?

为适应新形势新任务新要求,现就下一步加强和改进备案审查工作提出如下计划设想:?

(一)进一步加强备案审查制度和工作机制建设。根据2018年底出台的省备案审查工作条例,启动修改我市备案审查相关工作制度。因应省条例的出台,我市备案审查工作可直接适用于更高效力的省条例,建议按程序废止我市备案审查办法,并据此修改完善备案审查工作规定和工作流程。落实省条例规定,建立按年度向常委会会议报告备案审查工作情况,以及向制定机关定期通报备案工作情况的制度。推动建立常委会对备案审查工作的统筹协调机制,健全法工委和常委会工作机构分工协作和信息共享的审查机制,以及人大代表、专家、立法基地等有序参与备案审查工作机制。加强与制定机关的沟通协调,健全督促纠正机制。加强同其他机关备案审查工作机构之间的沟通协调,?

(二)进一步加强备案和审查工作。一是推动规范性文件扩面工作,逐步做到有件必备。根据省条例的规定,适时启动政府、政府办规文,两院规文纳入备案范围的协调工作,推动规范性文件备案全覆盖。进一步明确备案范围和要求,督促制定机关依法、及时、规范做好报备工作,做到应备尽备。二是推动形式审查向实质审查转变。选择两个重点规文,严格按照审查要求开展实质性审查。对所有政府规章进行实质性审查。在此基础上,建立规范的审查程序,完善工作流程。逐步做到有备必审,不留死角。?

(三)加强备案审查能力建设。一是加强备案审查机构建设,要及时充实备案审查专业人员力量,将备案审查人员纳入立法工作队伍统筹建设,着力提高审查研究能力。二是加强备案审查制度和能力的调研,学习外地先进经验,提升工作能力。同时组织县级人大常委会备案审查工作人员外出学习,助推县级备案审查工作水平上台阶。三是适时召开备案审查工作会议,对全市备案审查工作进行部署的同时,通过以会代训的方式,邀请专家就做好备案审查工作开展专题授课,培训市人大机关、市两院,市、县政府,县、乡人大从事备案审查的工作人员。?

(四)加强备案审查信息化建设。一是抓好备案审查信息平台的应用,促进报备及时规范。二是推动常委会启动地方法规数据库建设计划,为深入推动审查工作夯实基础。?